【编者按】
2019年全国“两回”将于明日正式拉开帷幕，这是我国政治生活中的大事。列宁说，政治是科学，也是艺术。政治是理解现代国家的钥匙，也是深刻理解日常生活实践的知识和素养。澎湃新闻和上海市社会科学界联合会、上海市政治学会今起联合推出“政治关键词”专栏，旨在通过解释新闻与生活中的政治关键词，普及政治学常识。
近来，全国都在开两回。那么，什么是两回呢？
两回是对各级人民代表大会和各级人民政治协商会议的统称。可分全国两回和地方两回。全国两回当然指的是全国人民代表大会和中国人民政治协商会议。地方两回则泛指各省、自治区、直辖市，各市、自治州，各县、自治县的人民代表大会和人民政治协商会议。与各省的地方两回分省、市、县三级不同，直辖市的两回一般只有市、区（县）两级。
为什么人们每年都会听到两回召开的信息？两回都是什么时候开的呢？每年的年初，两回都会照例召开。两回一词形成的一个重要缘由，是因为各级人民代表大会和各级人民政治协商会议会期基本重合。1995年以来，全国人民代表大会均于每年3月5日，中国人民政治协商会议均于每年3月3日开幕。为了全国两回能够更好地反映民意，地方两回通常召开的要略早一些。比如，2018年各省、市、自治区的两回都是在1月下旬召开的。
为什么两回要在3月或更早一些开呢？这是因为各级人民代表大会都要审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告，会期安排在3月或稍早一些，有利于处理国民经济与社会发展年度计划事宜；并且农历春节一般处于1月到2月间，所以选在3月可以避免与春节相重叠。全国两回在3月召开的惯例，始于1985年。此前，两回会议会期从年初，到年中，到年末，历年均有不同。以五届全国人大、政协会议为例，一次全体会议是在2月，二次全体会议在6月，三次全体会议在8月，四次和五次全体会议则安排在11月。这样的会期显然不适合两回职责的履行。
政协会议为什么比人大会议要早两天开幕呢？这是因为人大在做决策前，应该展开充分的协商。早两天能够使人民政协在进行自己的会议议程后，列席人大的会议。还因为这样的安排有利于党和国家领导人出席政协和人大的会议，比如开幕式和闭幕式。
政协委员列席人大会议有什么意义呢？政协委员虽列席人大会议，听取政府工作报告，计划和预算报告，高法、高检的报告并进行讨论，但对这些报告政协只提出意见和建议，而不像人大那样要审议这些报告，并通过表决形式对这些报告作出决议。这是人大作为国家权力机关和政协作为专门协商机构具体区别的表现。把协商纳入决策过程中，决策前进行充分的协商，是我国两回的重要特点和优势。
两回制度是伴随着新中国的历史而形成的。1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开。这次会议代行全国人民代表大会的职权，宣告了中华人民共和国的成立；通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》及《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》。1954年9月第一届全国人民代表大会举行第一次会议，通过了《中华人民共和国宪法》。同年12月召开了政协第二届全国委员会第一次会议，制定了《中国人民政治协商会议章程》。宣告了人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权已经结束。但是作为统一战线的组织，人民政协将长期存在和发挥作用。 从1959年开始，全国人民代表大会和中国人民政治协商会议全国委员会便开始同步举行，政协委员列席前者的会议，全国政协比全国人大提前1至2天开幕的惯例开始形成。从历史上看，两回的概念就肇始于此。
两回的会期有多长呢？全国两回的会期，是自1995年起开始相对固定的。除了涉及换届选举的一次会议一般为两个星期（14-15天）外，历年两回的时间一般都控制在10-12天左右。地方两回的会期，因层级不同而有所不同。省级两回会期通常为5天左右，而市、县两级则更少。
放眼世界，中国有两回，西方国家有两院即上议院下议院、参议院众议院。它们有什么不同呢？它们最明显的区别在于：两院都享有各自国家宪法授予的国家权力，比如它们可共同行使立法权；而在我国两回中，只有人大才享有我国宪法授予的国家权力，是法定的国家权力机关。而政协不是国家机构，没有宪法授予的法定职权，它只通过政治协商、参政议政、民主监督等方式发挥作用。
（作者系上海市委党校教授）
