今年的《政府工作报告》将我国国内生产总值（GDP）增速目标定在5.5%左右，处于市场预期的5.0%—5.5%区间的上限，体现了中央稳定经济的决心和信心。不过，在今年1—2月靓丽的经济数据发布后，市场出现考据之热，从一个侧面体现出截至目前稳增长的政策效应不及预期。那么，今年设定5.5%左右的增速目标原因何在，实现这一目标的约束和路径又是什么？这是本文试图回答的问题。
设定5.5%增速目标的原因
GDP增速目标定得相对偏高，可能原因如下：第一，保持GDP增速目标的连贯性。2011年至今，除2020年因怡情冲击而未设定GDP增速目标外，其余年份和上一年相比，GDP增速目标要么是持平，要么是下降0.5个百分点。2021年GDP增速目标定在6.0%以上，因此2022年定在5.5%左右，符合历史规律。第二，2020—2021年我国GDP复合增速为5.1%，2022年虽仍面临较大的防疫压力，但对我国而言，大趋势是逐步从怡情冲击向常态回归。因此，2022年GDP增速目标高于前两年的实际复合增速，也是怡情影响减弱、GDP增速中枢向潜在经济增速靠拢的体现。第三，保市场主体和稳就业的需要。据李克强总理答记者问，2022年需要就业的城镇新增劳动力约有1600万，这高于1100万的新增城镇就业目标，也高于2021年实际的新增城镇就业1269万。2019年专科扩招，导致2022年高校毕业生比去年增加了167万（见图1），解决高校毕业生尤其是大专生的就业面临挑战。而稳就业需要市场主体平稳健康经营，因此确有必要加大逆周期调节，为各类型市场主体增加新订单，进而创造更多的就业岗位。
实现5.5%增速目标的约束
2021年12月召开的中央经济工作会议指出，我国经济发展面临“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力。从这次会议召开到现在过去了一个季度，三重压力虽有缓解，但仍在制约2022年我国经济复苏。
需求方面，房地产投资和出口这两个支撑疫后我国经济快速复苏的动能，2022年都面临着减速风险。房地产尤为典型，今年1—2月新开工面积同比下降11.2%，跌幅继续扩大。此外，近日国内怡情多点扩散，叠加就业市场不景气预期，以及我国家庭部门实际偿债压力高于主要发达国家，国内消费复苏的持续性仍有待观察。
供给方面，尽管国内保供稳价政策加码，但地缘政治事件令全球能源、有色金属、粮食等大宗商品的供应风险上升。3月上旬南华工业品指数和南华农产品指数均创下历史新高，近期有所回落但仍处高位，这可能会增加国内企业的采购难度和生产成本。
预期方面，能耗双控放松、减税退税和降费、结构性货币政策工具定向支持经济薄弱环节，这些措施对企业和居民的预期有一定改善。不过，今年2月社融数据总量和结构均欠佳，尤其是新增居民中长期贷款首次为负，除1月信贷政策“充足发力、精准发力和靠前发力”导致有所透支外，可能也与经济内外部不确定因素较多，令企业和居民的信心不足有关。此外，大型企业和中小型企业之间，以及上游和中下游企业之间的分化依然突出，2月城镇调查失业率升至5.5%。上述情况说明，在1—2月经济数据好于预期的同时，结构性问题对企业和居民预期的冲击仍在。
实现5.5%增速目标的路径
进入21世纪后，除2014年我国GDP实际同比7.4%、略低于7.5%的增速目标外，其余年份都实现了当年《政府工作报告》中确定的年度增长目标。保市场主体和稳就业，也需要“着力稳定宏观经济大盘、保持经济运行在合理区间”。《政府工作报告》对2022年经济社会发展的重点工作做了明确部署。3月14日国务院常务会议将《政府工作报告》提出的44个方面52项重点工作，逐一分解到国务院部门和有关地方，并明确责任和完成时限。3月16日国务院金融稳定发展委员会召开专题会议，指出关于宏观经济运行，一定要落实党中央决策部署，切实振作一季度经济。可以预见，各项工作将会加快部署、落地，以期形成政策合力和尽早见效，巩固今年1—2月超预期的经济成果。
第一，在连续两年“超收少支”后，《政府工作报告》和财政预算草案报告中确定的2022年主要财政收支指标，均比市场预期的更加积极。
财政支出方面，虽然今年狭义赤字率有所下调，但一般公共财政 政府性基金的预算支出同比将从2021年的实际增速-1.0%，大幅提高到12.8%，高于受新冠肺炎怡情冲击最严重的2020年的实际增速10.1%。具体来看，狭义赤字率从2021年的3.2%下调到2.8%，狭义赤字从2021年的3.57万亿元下调到3.37万亿元，但由于安排的调入资金和使用结转结余共计2.33万亿元，2022年一般公共财政的预算支出规模达26.71万亿元，较2021年实际支出增加2.08万亿元，同比增长8.4%。对比来看，2021年一般公共财政实际支出较2020年仅增加734亿元，同比增速从2020年的2.8%下降至0.3%。与此同时，2022年全国政府性基金预算支出13.9万亿元，同比增长22.3%。而在2021年，政府性基金支出同比下降了3.7%。将一般公共财政和政府性基金加总，2022年预算支出较2021年实际支出增加4.6万亿元。以这两本账支出减收入衡量的广义赤字为9.7万亿元，明显高于2020和2021这两年的实际广义赤字8.7万亿元、5.9万亿元（见图2）。
财政收入方面，2022年预计减税退税规模达2.5万亿元，超出市场预期。减税降费能够增加企业和居民的收入，除对固定资产投资和消费有间接拉动外，还可以改善纳税缴费主体的现金流，进而提振信心和预期。因此，减税降费和扩大支出一样，都是积极的财政政策。2021年12月中央经济工作会议后，组合式、规模性减税降费多次被高层和重要会议提及。根据《政府工作报告》，2022年，一是延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围，这部分规模有1万亿元，若将附加费、其它费用考虑进去的话，全年减税降费规模大概率将超过2021年的1.1万亿元。二是2022年留抵退税规模约1.5万亿元。实施留抵退税前，当增值税的进项税超过销项税时，超出金额留到下一期抵扣。2019年4月全国开始试行留抵退税，即把原本用于下一期抵扣的税金，提前退还给企业。不过，2019—2021年留抵退税的规模都比较小，每年在2000亿以内。2022年安排的留抵退税规模达1.5万亿元，大大超市场预期。留抵退税虽不是减税，但这种跨期安排，对于改善企业现金流、促进消费投资均大有裨益，汽车制造业、计算机通信和有色金属冶炼等行业相对更加受益。
王志刚等人（2021）研究表明，我国的财政支出乘数在0.58到0.67之间，税收乘数在-0.22到-0.18之间。取两者的中值计算，2022年财政支出增加2.08万亿元、新增减税1万亿元，将贡献约1.5万亿元的GDP，拉动2022年我国GDP增长1.3个百分点。
第二，从历史上看，我国的信用企稳多领先于经济企稳，目前宽信用力度尚不足，稳经济需政策进一步加码助力宽信用。
房地产是我国最重要的信用加速器，历史数据显示，10年期国债收益率和国房景气指数有较高同步性（见图3）。今年1—2月房地产销售金额同比下降19.3%，2月新增居民中长期贷款首现负增长，意味着信用周期的企稳和上行，还需要政策进一步发力。
总量政策方面，2022年仍有降准、降息的必要性。不过当前复杂多变的内外部环境，对货币宽松的约束边际上在增强。因此，降准、降息等全局性货币政策工具，可能不是2022年宽信用的主要载体。约束一是结构性通胀压力仍存，包括南华工业品和农产品价格指数均处历史高位、猪周期渐行渐近等；二是海外主要央行步入紧缩和加息周期，从美联储3月议息会议后公布的点阵图看，2022年美联储可能加息175bp。我国货币政策虽“以我为主”，但仍需警惕货币政策分化对股债汇市场的影响。
未来宽信用的重点，可能聚焦于引导金融机构加大对实体经济的支持和多举措降低综合融资成本。一是在扩大新增贷款规模的同时，通过结构性货币政策工具优化贷款投向。今年《政府工作报告》中明确提到“扩大新增贷款规模”，笔者测算，2022年社融口径的新增人民币贷款约为23.4万亿元，较2021年同比多增3.5万亿元。同时，货币政策还将通过增加支农支小再贷款、推广碳减排支持工具，以及创新推出面向制造业、非地产基建的服务业企业融资的再贷款与再贴现政策等，加大对经济薄弱环节和重点领域的信贷支持。二是加大对房地产重点领域的托底力度。如前文所述，房地产是我国最重要的信用加速器，其企稳和回升可能是我国宽信用政策奏效的基础之一。未来，一方面应满足房地产开发企业合理的融资需求。目前开发商现金流仍然紧张，今年1—2月全国房地产开发企业到位资金同比降幅达17.7%，其信心亟待修复。3月16日国务院金融稳定发展委员会特别指出，“关于房地产企业，要及时研究和提出有力有效的防范化解风险应对方案，提出向新发展模式转型的配套措施”。笔者认为，金融机构对开发商融资的收缩行为可能将有所缓和，尤其是并购贷款发放将会加速。另一方面，2月新增居民中长期贷款为负值，表明住房抵押贷款供过于求，有必要继续引导商业银行下调房贷利率，避免个人按揭贷款的进一步坍塌。三是根据《政府工作报告》中的要求，推动“综合融资成本实实在在下降”。具体措施包括深化贷款利率市场化改革以进一步释放贷款市场报价利率（LPR）改革红利、免除企业贷款中不必要的附加成本等。
第三，通过产业政策调整，在供给和需求两端规避对经济有收缩效应的政策出台。
笔者认为，重要的产业政策调整包括：科学有序推进碳减排，更多城市在因城施策框架下调整房地产调控，以及促进平台经济平稳健康发展。
碳减排方面，与2021年相比，绿色转型对2022年我国经济增长的约束明显松绑。2021年多个行业和多地出现“运动式减碳”，突出事件包括要求2021年粗钢产量需求同比下降，2021年三季度多地拉闸限电影响工业生产和居民生活。2021年10月，碳达峰顶层设计文件发布，确定了2025年和2030年这两个关键时间节点的量化考核指标。总的来说，我国实现碳达峰的难度并不大，顶层设计文件也为科学有序推进碳减排提供了指引。需要指出的是，本轮外部的俄乌地缘政治冲突也更加彰显了在能源转型与能源安全之间需要寻求更好的平衡。
2022年《政府工作报告》中关于单位GDP能耗的考核要求与2021年相比明显放松。今年没有再明确单位GDP的能耗降幅，而是强调在“十四五”规划期内统筹考核，并适当留有弹性。这也延续了2021年12月中央经济工作会议的安排，即“新增可再生能源和原料用能不再纳入能源消费总量考核”。“十四五”规划中，要求2025年单位GDP能耗相比于2020年下降13.5%。2021年下降了2.7%，这意味着2022—2025年单位GDP能耗每年需平均下降2.9%。2020年我国新增可再生能源（水电、风电、太阳能发电）消费为4596万吨标准煤，占当年能源消费总量的0.92%（见图4）。即使是不考虑能源转型过程中，新增可再生能源的比例上升，就是按2020年的数据保守估计，仅新增可再生能源不纳入能源消费总量考核这一项，也可使2022年我国单位GDP能耗强度的考核降至2.0%。
房地产方面，今年春节后较节前放松的力度明显加大，后续还有进一步松绑的空间。春节以来，广州等地先后下调房贷利率，郑州出台房地产新政19条，包括若首套房还清贷款后则再购房可享受首套房的首付比例（从60%下降到30%）、推行棚改货币化安置等。尽管如此，截至目前相关政策调整对商品房销售的拉动并不明显。今年1—2月住宅销售面积和金额分别同比下降了13.8%、22.1%。除了政策效应存在时滞外，可能也与当前房贷利率相对偏高、部分城市仍在限购、二套房首付比例过高、居民存在房价下跌预期等因素有关。
房地产调控的宗旨是“稳地价、稳房价、稳预期”，而销售稳是房地产业良性循环和健康发展的基础。在防范化解房地产开发企业风险的同时，应谨慎出台对房地产销售有收缩效应的政策。近日财政部有关负责人接受新华社采访时称，“今年年内不具备扩大房地产税改革试点城市的条件”，对提振居民购房意愿有积极作用。此外，还需在因城施策框架下继续出台相关政策，促进房地产业“内生性”恢复，包括降低首付比例、与服务3亿新市民挂钩降低购房门槛等。
平台经济方面，3月16日国务院金融稳定发展委员会释放了促进平台经济平稳健康发展的信号。平台经济存在涉嫌资本垄断、员工福利保障不足、侵犯用户隐私和收取高额流量费等问题，但其在吸收灵活就业、发挥规模优势投入研发等方面，又有一定积极作用。近年来政府加强平台经济治理，目的是让其在合法合规的前提下稳健经营。国务院金融稳定发展委员会着重强调了平台经济的治理问题，指出通过规范、透明、可预期的监管，稳妥推进并尽快完成大型平台公司整改工作，红灯、绿灯都要设置好，促进平台经济平稳健康发展，提高国际竞争力。笔者认为，针对平台经济的监管短期可能有所调整——让其在合法合规的前提下开展业务，更好发挥吸纳就业、改善市场主体信心的作用。
（作者系平安证券首席经济学家钟正生和平安证券宏观资深分析师张德礼）
